Die EU-Städteagenda – Weg zu einem neuen Governance-Modell?

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Die Zeitschrift „Der Bayerische Bürgermeister“ hat mich netterweise eingeladen, über eines meines Lieblingsthemen zu schreiben – die EU-Städteagenda. Hier konnte ich einmal darüber nachdenken, wie ein Europa der Städte zu einer besseren Politik für alle Menschen auf EU-Ebene beitragen kann. Es sind dicke Bretter, die wir da bohren müssen, aber der Weg dahin macht Spaß und verspricht viel. Lesen Sie selbst nach.

Die „Städtische Agenda der EU“ wurde im Juni 2016 vom Europäischen Rat beschlossen und soll, so heißt es in ihrem Gründungsdokument, dem „Pakt von Amsterdam“, letztlich für bessere Rechtssetzung, bessere Finanzierungsbedingungen und besseres Wissensmanagement aus Sicht der Städte in der Europäischen Union sorgen. Die konkrete Umsetzung dieses hehren Anspruchs, der auf mehrere Jahrzehnte Vorarbeit in Sachen „kommunale Interessenvertretung in der EU“ zurückgeht, wenn wir etwa an die Leipzig-Charta aus 2007 denken, soll nun in Form von 12 Städtepartnerschaften erfolgen. Diese sind idealtypisch aus jeweils fünf Städten, fünf Mitgliedstaaten, der Europäischen Kommission und anderen EU-Diensten (wie der Europäischen Investitionsbank) sowie weiteren wichtigen „Stakeholdern“ zusammengesetzt. Mit Ende 2019 werden der Reihe nach alle 12 Partnerschaften ihre Arbeit in Form eines „Aktionsplans“, also eines Empfehlungskatalogs für bessere rechtliche, finanzielle Bedingungen und mehr wissensbasierte Politikentscheidungen für Städte auf Ebene der EU abgeschlossen haben. Bis dahin wird noch viel Wasser die Donau, die Isar, den Rhein, die Seine, hinunterfließen. Aber dann sollte auch klar werden, ob dieses neue Zusammenarbeitsmodell auch tatsächlich Ergebnisse liefert, sowohl inhaltlich als auch auf Ebene der „multi-level governance“.

Die ersten vier Städtepartnerschaften hatten und haben noch Pilotcharakter und nahmen zum Teil bereits Ende 2015 ihre Arbeit auf. Ihre ersten Praxiserfahrungen konnten in die Umsetzungsbestimmungen der EU-Städteagenda aufgenommen werden; ihre Halbzeitberichte wurden im Sommer 2017 veröffentlicht. Sie sind auf der Webseite der Europäischen Kommission zur „EU Urban Agenda“ abrufbar. Diese vier „Pilotpartnerschaften“, die wegen der damaligen EU-Ratspräsidentschaft auch „niederländische Partnerschaften“ genannt werden, widmen sich wichtigen urbanen Politikfeldern: Leistbares Wohnen, Luftqualität, Integration von MigrantInnen und Flüchtlingen, Städtische Armut. Die Art, wie sie arbeiten, stellt die Blaupause für die nächsten Partnerschaften dar, die unter slowakischer bzw. maltesischer EU-Präsidentschaft eingerichtet wurden. Die slowakischen Partnerschaften greifen die Fragen des Digitalen Wandels, der Städtischen Mobilität, der Arbeit und Ausbildung in der lokalen Wirtschaft und der Kreislaufwirtschaft auf. Die „maltesischen Partnerschaften“ schließlich arbeiten zu den Themen der Öffentlichen Auftragsvergabe, der Nachhaltigen Landnutzung, der Energiewende und des Klimawandels.

Wie können sich Kommunen informieren und beteiligen?

Rein rechnerisch ist klar: nicht alle Städte, ob groß, ob klein, können sich selbst einbringen. Bei 12 Partnerschaften mit je fünf Plätzen für die Städte können nur etwa 60 Kommunen aus der gesamten EU zum Zug kommen. Das war auch den europäischen EntscheiderInnen klar und es wurde festgelegt, dass die beiden großen Institutionen, die auf EU-Ebene kommunale Interessen vertreten, eng eingebunden sein müssen: der Rat der Gemeinden und Regionen Europas, in dem etwa auch der Deutsche Städtetag Mitglied ist, und das Netzwerk der großen Städte Europas, EUROCITIES.

Beide Organisationen bringen sich aktiv ein und informieren nicht nur ihre Mitglieder regelmäßig über die laufende Arbeit, sondern nutzen ihre Netzwerke auch, um urbane, kommunale Expertise wieder in die Partnerschaften zurückzuspielen. Bei ihnen laufen die Informationen aus allen Partnerschaften zusammen, um so zeitgerecht auf Überschneidungen oder Lücken in der Arbeit reagieren zu können. Sie spielen die bestehenden Positionen zu den Themen ein und unterstützen ihre Mitglieder, wenn nötig, in der Arbeit. Schließlich wahren sie noch das erforderliche Maß an kritisch-freundlicher Distanz, die bei der Entwicklung eines neuen Zusammenarbeitsmodells zwischen Kommunen, Mitgliedstaaten und EU-Institutionen geboten ist. Wenn Kommunen sich also informieren wollen, ist es das Beste, sich an den jeweiligen Städte- und Gemeindeverband oder die KoordinatorInnen der Städtepartnerschaften direkt zu wenden. Die Information der breiteren – urbanen, kommunalen – Ebene ist ein wesentlicher Bestandteil der Arbeit der Städtepartnerschaften. Nur so kann auch die erforderliche Unterstützung der großen kommunalen Familie Europas gesichert werden.

Eine weitere Ebene, die aus kommunaler Sicht angesprochen werden kann, ist der Ausschuss der Regionen. Dieser zeigt sich den Entwicklungen der Städtepartnerschaften gegenüber sehr offen und freundlich, und ist als „Länderkammer“ der EU ein wichtiger Bündnispartner für eine neue Form der Politikentwicklung gemeinsam mit der subnationalen Ebene unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips. Aus Sicht der Städtepartnerschaft zum Thema „Leistbares Wohnen“ stellt sich dies so dar, dass der AdR derzeit an einem Initiativbericht zum Thema Wohnen arbeitet, der wesentliche Punkte aus dem Halbzeitbericht der Städtepartnerschaft aufgreift. Auch das Europäische Parlament zeigt reges Interesse an dem Fortschritt der EU-Städteagenda, insbesondere im Rahmen der parlamentarischen Intergruppe zu urbanen Themen, die sich regelmäßig berichten lässt. AdR und EP luden vor dem Sommer auch alle KoordinatorInnen der ersten Städtepartnerschaften zu einem Hearing der jeweils für Regionalpolitik zuständigen Ausschüsse. All dies sind durchaus erfreuliche und wichtige Entwicklungen, zeigen sie doch, dass konkrete Ergebnisse erwartet – und verlangt – werden.

Die EU muss „urban“– Städte müssen „europäisch“ lernen

Die Städtepartnerschaften sind ein also Lernprozess für alle Beteiligten, das zeigen alle bisherigen Befunde. Die Europäische Kommission ist mit ihrer Abteilung für Städtepolitik aus der Generaldirektion Regionalpolitik in allen Partnerschaften vertreten – die ist naturgemäß „städtefreundlich“, muss aber ihre Tätigkeit auch intern absichern. Weitere Dienststellen der Kommission nehmen aus fachlicher Sicht teil und sehen nicht immer, dass es sich bei der EU-Städteagenda nicht um ein klassisches Projekt mit den entsprechenden, lange etablierten, Spielregeln handelt, sondern um eine neue Form der Zusammenarbeit auf Augenhöhe. Städte sind keine NGOs, keine Unternehmen oder deren Lobbyisten, keine Projektträger Städte sind Orte des Zusammenlebens von Menschen und leisten ihren Dienst an den BürgerInnen in einem demokratischen und öffentlich-rechtlichem Raum. Die Mitwirkung in den Städtepartnerschaften ist in den Städten als Zusatzaufgabe mit den eigenen Ressourcen zu erledigen – und unterliegt damit der politischen und verwaltungsbedingten Kontrolle. Ohne ein klares Mandat können sich die Städte nicht beteiligen, immerhin ist es ein auf drei Jahre angelegter Prozess, der offen angelegt ist und europapolitisches Know-how und Selbstbewusstsein erfordert.

Wir dürfen nicht in die Falle der „best practice“ Datenbankflut laufen

Aus vielen Partnerschaften kommen nun, zur Halbzeit, Vorschläge zum besseren Wissensmanagement durch die Sammlung guter kommunaler Politiklösungen – der klassischen „best practices“. Dies ist grundsätzlich zu begrüßen, aber es ist aus zwei Gründen eine Falle. Zum einen gilt es, Sorge dafür zu tragen, dass dies nicht zu einem weiteren Datenfriedhof wird, der dann niemanden nützt. Ein Ansatz hier wäre zu hinterfragen, wie ganzheitlich die urbane Datenbasis, auf die sich die Europäische Kommission bei der Politikentwicklung bezieht, tatsächlich die Realitäten der Städte abbildet. Zum anderen ist mit einer Einschränkung auf die reine Darstellung von Einzelprojekten die Gefahr verbunden zu vergessen, dass alle Lösungen in einem spezifischen regionalen oder nationalen Governance-Kontext stehen. Das würde zu kurz greifen.

Als Beispiel aus der Städtepartnerschaft zum Thema „Leistbares Wohnen“ sei hier der Zusammenhang zwischen einem starken VerbraucherInnenschutz insgesamt und einem guten MieterInnenschutz genannt. In Österreich gibt es beides, in Belgien mangelt es an beidem. In Österreich stellt die Wohnbauförderung auf eine Vielfalt von Modellen ab, in Belgien ist das wesentlich geringer ausdifferenziert. Die jeweiligen Modelle für leistbares Wohnen müssen daher in den Kontext der allgemeinen rechtlichen Bedingungen gerückt werden. Denn es geht darum, durch die Städtepartnerschaften die integrierten städtischen Politiklösungen sichtbar zu machen, auf die EU-Rechtssetzung sich auswirkt, oder die durch EU-Förderungen unterstützt werden.

Denn so selbstverständlich, wie wir in unseren Kommunen die Dinge ganz praktisch zusammendenken, so schwierig ist das im immer noch sektoralen Ansatz der Europäischen Kommission. Wohnungspolitik aus Städtesicht ist nie nur die Versorgung der Bevölkerung mit leistbarem Wohnraum. Wir denken über die Wohnung hinaus, wollen gute Ausgangsbedingungen für alle BürgerInnen, sehen Themen wie Stadt- und Raumentwicklung, Grundstückspreise, Partizipation, Sicherheit im öffentlichen Raum, Alltagqualität und NutzerInnentauglichkeit für alle Gruppen der Bevölkerung, Wir alle kennen die Zusammenhänge in unseren Budgets und wissen, dass Infrastrukturinvestitionen sich langfristig auch in unseren Sozialausgaben rechnen.

Die Umsetzung wird der Elchtest für das neue Governance-Modell

Dass Städte und Gemeinden insgesamt 70 Prozent der EU-Bevölkerung beherbergen und 72 Prozent der Arbeitsplätze EU-weit halten, ist inzwischen kein Geheimnis mehr. Die Scheu der EU und noch mehr der Mitgliedstaaten vor einer stärkeren strukturellen Einbindung von Städten in Politikentwicklung und noch mehr Politikentscheidung wurde lange mit der mangelnden „technischen Machbarkeit“ erklärt. Das System der EU-Rechtssetzung sei ohnehin schon so anspruchsvoll, man wolle die Komplexität nicht noch erhöhen. Das alles ist natürlich demokratiepolitisch unbefriedigend und den BürgerInnen nicht gut darstellbar. Die EU-Städteagenda und die Arbeit in gemeinsamen Partnerschaften mit den Kommunen ist nun der Versuch, eine neue Form der Governance zu etablieren. Logisch, dass die Ergebnisse der Arbeit nur Empfehlungscharakter haben werden, die Umsetzung bleibt der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gesetzgeber, also Parlament und Rat, vorbehalten.

Der Weg dahin ist allerdings noch vage, so viel Ehrlichkeit ist angebracht. Derzeit ist vorgesehen, dass die ExpertInnengruppen auf Ebene des Rats, die sich der urbanen Angelegenheiten annehmen – die „Urban Development Group“ und die GeneraldirektorInnen für städtische Fragen der Mitgliedstaaten – die Zwischenergebnisse der Partnerschaften behandeln. Letztlich wird wohl daraus eine Beschlussempfehlung für den Rat erwachsen, an der in irgendeiner Form auch das Europäische Parlament, der Ausschuss der Regionen und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss beteiligt sind. Was danach von den Empfehlungen der Partnerschaften an Substanz umgesetzt wird, kann wieder nur durch die Europäische Kommission vorgeschlagen werden. Die Städte sollten daher in ihren Mitgliedstaaten dafür werben, dass die von ihnen im Rahmen der EU-Städteagenda entwickelten Vorschläge am Ende auf Ratsebene unterstützt werden. Denn eines ist klar: Europa ist durch seine Vielfalt an Städten ein lebenswerter und liebenswerter Kontinent. Die Europäische Union – und das sind nun mal die Mitgliedstaaten in ihrer Gesamtheit – ist gut beraten, diese Vielfalt besser abzubilden. Ein Mehr an Durchlässigkeit zwischen den Regierungsebenen gefällt auch der Bürgerin und dem Bürger, weil sie oder er sich dann auch besser darin wiederfindet. So landet Europa dann auch besser bei den Menschen.

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